Новото - наказанието и на юридическите, и на физическите лица се урежда по едно и също производство с възможност за обжалване до ВАС
Проф. Кино Лазаров е признатият капацитет в областта на административното право. По време на 39-то Народно събрание той оглавяваше комисията за изготвяне на проект за административнопроцесуален кодекс. Проектът беше изработен след консултации с голям брой видни европейски административисти – от Германия, Испания, Португалия, Австрия, Литва и др. Проектът беше приет от Министерския съвет.
Пет месеца – отново под негово ръководство, е готов и проект за административнонаказателен кодекс.
Проф. Лазаров, като учен вероятно сте доволен. А като законотворец вероятно чакате новият парламент да стигне набързо до тези два проекта. Мисля и Европа.
Как се стигна дотук?
Отдавна в правната теория имаше предложение да се изготви проект на Административнопроцесуален кодекс, което беше сторено – както е известно, и на Административнонаказателен кодекс. По темата съм писал още през 1998 г., когато издадох монография. Тези въпроси бяха обсъждани на две национални конференции. Реши се да се издаде кодекс и за административнонаказателните производства. Той да обхваща както материята по издаване, обжалване и изпълнение на административните актове (това е АПК), така и материята, свързана с административните наказания и нарушения – ред за установяването им, производство за налагане, оспорване и изпълнение. Съставена беше група от 12-13 експерти. На мен ми възложиха да направя частта за административните нарушения и наказания. Върху тези проблеми работя от 1993 г. и представих проект за дял ІV от общия кодекс.
През ноември 2003 г. това беше готово. Но когато продължихме работата по Административнопроцесуалния кодекс, постепенно всички стигнахме до разбирането, че това са две отделни материи. Едната се отнася за административни нарушения и наказания – значи за санкции. Другата е за издаване, обжалване и изпълнение на административни актове. Това са актове, с което нещо се разрешава, забранява – даже да има елемент на принуда, на отказ или на разпореждане нещо да се направи, но няма наказание.
През 1978-1979 г. участвах в работна група по изготвянето на Закона за административното производство. Тогава разполагахме с административнопроцесуалните кодекси или закони на 13 страни. Като се върнахме в миналото, констатирахме, че в нито една държава не са събрани на едно място тези две материи.
Така решихме, че това, което е разработено за административнопроцесуалния кодекс, ще почака. И наистина и почака. Работихме година и половина за довършването му, той беше приет от МС, внесен в НС и сега си чака реда за обсъждане и приемане.
Може би се питате какво стана с административнонаказателния кодекс?
Ние представихме Административнопроцесуалния кодекс през януари т. г. и започнахме работа по довършването на другия кодекс. Готовият вариант, с които разполагахме, го усъвършенствахме. И вече е представен в Министерството на правосъдието като Административнонаказателен кодекс.
Защо кодекс, а не Закон за административните нарушения и наказания – какъвто имаме в момента и който е добър закон. Добър е, но е един от най-старите действащи закони – проектът е от 1969 г. и 25 пъти е изменян и допълван. Нуждите на новите обществени отношения налагат да се разшири, да се обобщи регламентацията в кодекс. Основание да стане кодекс е и чл. 4, ал. 1 от Закона за нормативните актове, който казва, че с кодекс се уреждат обществени отношения, предмет на цял клон на правната система или на обособен важен негов дял. В случая имаме второто – досега основните въпроси на този обособен дял са уреждани в закон, но би трябвало да се създаде кодекс.
В проекта, за разлика от действащия закон, са уредени подробно такива въпроси като основните принципи и основните процесуални гаранции на административното наказване. А това се прави в кодекси, а не в обикновени закони. И неслучайно в ЗАНН такава уредба няма.
Спрете се сега на същината на проекта за административнонаказателен кодекс.
Най-важен – и може би най-труден за решаване, не толкова от юридическа гледна точка, а от организационна и финансова, е въпросът от кого да се налагат административните наказания. Сега правилото е: най-напред се установява нарушението с констативен акт, след това отива при ведомствения ръководител, министър или упълномощено от тях лице, областен управител или кмет, той преценява акта и ако действително има нарушение, определя наказанието. След това е възможно обжалване пред районния съд. Решението на този съд може касационно да се обжалва пред съответния окръжен съд, а за София – Софийския градски съд.
В тази верига от етапи, възможни фази на производството най-слаба е втората – издаването на наказателни постановления. Защото това става без да се изслушва заинтересованата страна, без да се проверяват събраните доказателства при първата фаза. ЗАНН дава възможност на административнонаказващия орган да събере доказателства, ако сметне, че въпросът не е изяснен. Но това става изключително рядко. Най-важното е, че самото издаване, решаването на въпросите да се издаде или не наказателно постановление, да се наложи или не административно наказание и какво да е то, се решава в “тъмно помещение”.
Затова комисията възприе друг вариант. Да се запази първата фаза – установяване на нарушението, а във втората – след като то се установи, да се изпрати преписката, съставения констативен акт на районния съд. Районният съдия да наложи наказанието – и то в открито заседание със съдебно решение, което подлежи на мотивиране, и с възможност страните да защитят правните си интереси още в този по-ранен етап от процеса.
Финансовите проблеми са свързани с това, че трябва да се увеличи щата на някои районни съдилища. Но трябва да се има предвид, че тези дела от практическа гледна точка са много лесни за решаване в сравнение с наказателните, например. Значи в едно съдебно заседание могат да се разгледат 20 дела без да пострада обективната истина и пълнотата на съдебното разследване. А може и да се обжалва, но този път пред регионалните административни съдилища – каквито се предвижда да се създадат в Административнопроцесуалния кодекс. Тук направо се казва, че се обжалва пред тези съдилища, тъй като се предполага, че Административнопроцесуалният кодекс ще изпревари приемането на Административнонаказателния кодекс с една година. През това време ще улегнат нещата чисто канцеларски.
След това решението на районния съд може да се обжалва пред въззивен – това е съответният регионален административен съд. А за най-тежките случай, когато наказанието е глоба на физически лица над 5000 лв. или имуществена санкция на юридическо лице над 10 000 лв., се предвижда обжалване пред ВАС.
Разбира се, ако в хода на правоприлагането се установи, че много дела отиват във ВАС, тази граница може да се удвои с едно текущо изменение на закона.
Уредена е цялостно материята на административнонаказателната отговорност на юридически лица и ЕТ за административни нарушения, извършени при осъществяване на дейността им. По този въпрос общата уредба беше съвсем оскъдна. В ЗАНН има само един член – 83, който предвижда, че може да се налагат такива имуществени санкции за неизпълнение на задължения към държавата. А в специалните закони се посочва за кои хипотези на физическото лице се налага глоба, а на юридическото – санкция. При обжалването се препраща към ЗАНН.
Сега значително разширихме правната уредба и особено досежно това какви наказания могат да се предвиждат и налагат на юридическите лица и на ЕТ не само имуществена санкция, която се изразява в изплащане на определена сума в полза на държавата. Предвиждат се и други наказания. Те са: забрана да се извършва определена дейност, конфискация на цялото имущество или на част от него, разгласяване на административното нарушение чрез средствата за масово осведомяване или по друг подходящ начин и прекратяване на юридическото лице или на клон от него, съответно заличаване на фирмата на ЕТ. И нещо повече – с оглед на спецификата на юридическите лица и на ЕТ и на извършваните от тях нарушения със закон могат да се предвидят и други видове наказания за по-голяма гъвкавост на правната уредба.
Какво трябва да е нарушението, за да се стигне до най-високото наказание – до заличаване?
Преди всичко се преценява тежестта на административното нарушение.
Искам да кажа съдът ли е този, който определя степента на нарушението?
Изцяло съдът. Точно това е новото, че наказанието – и на юридическите, и на физическите лица, се урежда по едно и също производство с възможност за обжалване, което може да стигне включително до касационния съд, до ВАС. За тези наказания няма ограничения. Защото някои от тях са много по-тежки от глобите. Особено конфискация на имуществото или на част от него, прекратяване на дейността. Предвидено е, че забраната да се извършва определена дейност и разгласяването на административното нарушение чрез средствата за масово осведомяване може да се налага самостоятелно или заедно с някоя от другите санкции. Например имуществена санкция и разгласяване.
Искам да се спра на един въпрос, който изглежда правно технически и на него не се обръща необходимото внимание. Става дума за усъвършенстване на предвидените в кодекса срокове. Някои срокове в сегашния ЗАНН са прекомерно къси и това е във вреда на държавния и на обществения интерес. Например чл. 44 от ЗАНН предвижда, че ако е изтекла една година от извършване на нарушението, не се образува административнонаказателно производство. Само за някои нарушения по други дела сроковете са по-големи. Но тези срокове са нереално къси и затова трябва да се увеличат минимум двукратно. Ние сме предвидили двегодишен срок за давност.
Има други срокове, които са прекомерно къси – и те са във вреда на заинтересованите правни субекти. Например срокът за обжалване пред районния съд по сегашната уредба е 7 дни. Засега сме предложили да се увеличи на две седмици.
Какво предстои оттук нататък?
Първият кодекс – АПК, е получил одобрението на МС и е в НС. За съжаление не можа да бъде разгледан от 39-то НС.
Няма да преувеличавам изкуствено важността на тези закони, но самият факт, че материята е уредена в кодекси, ясно показва голямото им обществено значение.
Що се отнася до Административнонаказателен кодекс, той е представен на зам.-министъра на правосъдието Маргарит Ганев, който ще съдейства за обсъждане в Съвета по законодателство при министерството заедно с нашата комисия. Неговото предложение е да се организира национална конференция, за да се обсъди.
Доколко Европа очаква от нас да ускорим работата?
Тези два кодекса в много голяма степен ще съдействат за повишаване на престижа на българската правна система. Казвам го с пълно познаване на нещата. Обаче успоредно с това не сме привърженици на прекомерната бързина. Предвидили сме в преходните и заключителните разпоредби, че вторият кодекс влиза в сила една година след обнародването му в “Държавен вестник”. Целта е да може от ВСС да прецени къде трябва да се назначат нови съдии и т. н., защото много съществено се засягат стереотипи на работа.
Аз очаквам преди всичко възражения по това кой да налага административните наказания.
Въпрос: Двата кодекса трябва да влязат в сила от 2007 г., когато България се очаква да стане пълноправен член на ЕС.
За първия кодекс срок за влизане в сила е определен три месеца. Аз продължавам да съм против и ще възразя пред комисията на Народното събрание, ако ни покани за участие. Предвиден е 9-месечен срок за назначаване на съдиите.
Ако двата кодекса от парламента бъдат приети до края на тази година или в началото на следващата, до 2007 г. те ще са в сила.
Автор
Тема: Административнонаказателен кодекс (Прочетена 4880 пъти)